關于西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究項目成果的匯報（摘要）
　　中國工程院西北水資源項目組組長　錢正英

　　（新華社北京2月26日電）
　　《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》是中國工程院向國務院提供的一個咨詢項目，于2001年5月經國務院批準立項后啟動。中國工程院組織了有關學科的35位院士、近300位院外專家和西北6省、自治區(qū)的130多位有關領導、專家參加，組成了項目綜合組和9個課題組。一年多來，在各方面的支持下，組織大量人員進行了多層次的現(xiàn)場考察，在反復研討的基礎上，形成了項目綜合報告。
　　一、西北地區(qū)的現(xiàn)狀和問題
　　（一）自然環(huán)境格局
　　本項目研究范圍包括新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內蒙古6省、自治區(qū)范圍內的內陸河流域（包括新疆的國際河流）和黃河流域，報告中統(tǒng)稱為西北地區(qū)。
　　西北地區(qū)土地總面積345萬平方公里，根據(jù)自然環(huán)境的不同，可劃分為三大片：賀蘭山以西的內陸干旱區(qū)（簡稱內陸干旱區(qū)）；賀蘭山以東的半干旱草原區(qū)（簡稱半干旱草原區(qū)）；半干旱和半濕潤區(qū)的黃河流域（簡稱黃河流域區(qū)）。
　　（二）社會經濟的現(xiàn)狀和問題
　　新中國成立以來，西北地區(qū)的社會經濟有巨大發(fā)展，從總體上說，為全面實現(xiàn)小康奠定了初步基礎。當前主要存在著兩個方面的問題：一是經濟發(fā)展相對落后，二是部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。
　　（三）水資源概況
　　1．多年平均水資源總量。西北地區(qū)水資源量多年平均為1635億立方米，僅占全國總量的5．84％。
　　2．人均水資源量。2000年西北地區(qū)人均水資源占有量1781立方米，為全國當年人均水資源量的80．5％。其中：寧夏黃河流域217立方米，陜西渭河流域326立方米，青海湟水河流域618立方米，甘肅河西走廊的石羊河流域761立方米，均大大低于全區(qū)平均水平，成為嚴重缺水的地區(qū)。
　　3．用水量和耗水量。2000年全區(qū)總用水量817億立方米，其中農業(yè)用水占89．3％。扣除工農業(yè)和生活用水的回歸水量后，2000年全區(qū)凈耗水總量547億立方米，耗水率（耗水量與用水量之比）為62．8％。
　　4．用水效率。雖然西北地區(qū)水資源緊缺，但卻存在著人均用水量高、農田灌溉用水定額高、單位GDP用水量高的問題。農田平均每畝實灌定額671立方米，比全國平均高40％；萬元GDP用水1736立方米，比全國平均高1．85倍。
　　5．水資源開發(fā)利用率（用水量與水資源總量之比）。目前全國水資源開發(fā)利用率平均為20％，西北地區(qū)為53．3％。其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過70％，有的甚至超過100％。
　　（四）生態(tài)環(huán)境的主要危機———土地荒漠化
　　西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境在長期歷史演變中出現(xiàn)種種問題，如干旱缺水、河湖干涸、水土流失、植被退化等等。研究認為，生態(tài)環(huán)境的主要危機綜合表現(xiàn)為土地荒漠化。
　　1．土地荒漠化的界定。《第二次全國荒漠化監(jiān)測》公布的數(shù)據(jù)表明，1999年全國荒漠化土地總面積為267．4萬平方公里，其中在本項目研究范圍的約218．3萬平方公里。
　　研究認為，為了有針對性地指導實際工作，應著重研究在現(xiàn)代氣候條件下，由于人類不合理的經濟活動，使原有耕地、草地、林地退化的情況。在西北地區(qū)，應主要研究在干旱化的氣候背景條件下，由于水資源利用不合理和土地資源利用不合理兩種原因引起而又有條件治理的荒漠化土地，據(jù)此粗略估計，本區(qū)荒漠化土地總面積在60萬平方公里左右。
　　2．由于水資源利用不合理引起的土地荒漠化。（1）在內陸干旱區(qū)，由于河流上中游用水過多，造成下游河湖干涸，荒漠擴大。（2）在沙漠邊緣地區(qū)，由于超采地下水，植被枯萎，造成土地沙化。（3）在大中型灌區(qū)，由于灌溉不當，地下水位上升，造成土壤次生鹽堿化。
　　3．由于土地資源利用不合理引起的土地荒漠化。（1）草原牧區(qū)由于嚴重超載過牧，造成大面積退化甚至沙化。（2）在農牧交錯區(qū)，由于濫墾、濫牧、濫樵、濫采，造成大面積土地退化甚至沙化。（3）在農區(qū)，由于不合理的種植結構和耕作制度，造成一些地方的土地退化甚至沙化。（4）在有些山區(qū)，由于濫伐濫墾，造成林地的退化。（5）在黃土高原區(qū)，由于邊治理、邊破壞，土壤侵蝕總面積仍有所增加。
　　4．土地荒漠化是沙塵暴加重的重要原因。沙塵暴是一種自然現(xiàn)象，從自然規(guī)律的角度看，沙塵暴是不可能被消滅的。但人類不合理的經濟活動破壞了一些地方的地表覆蓋，助長或促進了沙塵暴的發(fā)生和發(fā)展。
　　沙塵暴發(fā)生在干旱、半干旱地區(qū)。我國沙塵暴高發(fā)區(qū)的下墊面除地質歷史形成的因素外，都屬于土地荒漠化的范圍。因此，西北地區(qū)荒漠化土地的擴大是我國近年來沙塵暴強度增加的一個重要原因。要立足于全面保護沙塵暴源地的生態(tài)環(huán)境，大力防治西北地區(qū)的土地荒漠化，不能寄希望于一些局部性的應急措施。
　　（五）城鎮(zhèn)工礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境危機———水環(huán)境污染
　　據(jù)2002年資料，西北地區(qū)的污染情況可分為嚴重污染、中度污染和尚未明顯污染3種類型。嚴重污染地區(qū)和中度污染地區(qū)相加，其人口已占總人口的79．1％，其中渭河流域已成為全國污染最嚴重區(qū)域之一。內陸河流域沒有排污入海的出路，黃河流域的排污不但危害當?shù)兀彝{黃河中下游的水環(huán)境安全。
　　二、確立人與自然和諧共存的發(fā)展方針
　　（一）生態(tài)環(huán)境危機的深層次原因
　　西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境危機的深層次原因是：人類占用了過多的自然資源。20世紀以來，人口從大約1400萬增至接近1億人。在相對落后的生產方式下，為了供養(yǎng)不斷增長的人口，不得不依靠破壞性地掠奪自然資源（包括污染自然資源），從而造成生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。
　　（二）人與自然和諧共存方針的現(xiàn)實可行性
　　生態(tài)環(huán)境的人口容量是相對的。在生產力提高、資源消耗逐步減少的條件下，人類對環(huán)境的適應能力得到提高，從而可以擴大環(huán)境的人口容量。西北地區(qū)的問題在于，在人口增加和經濟規(guī)模增長的過程中，生產力水平沒有相應提高，生產方式仍限于傳統(tǒng)、粗放的外延型，特別是沒有抓住水資源這個制約因素，相應地提高用水效率。只要認真解決這個問題，人與自然和諧共存的發(fā)展方針在西北地區(qū)是現(xiàn)實可行的。
　　（三）人與自然和諧共存方針的主要內容
　　必須以水資源的可持續(xù)利用，支持社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。一要統(tǒng)籌全局，合理安排生態(tài)環(huán)境建設。二要堅決調整產業(yè)結構和轉變經濟增長方式，建設高效節(jié)水防污的經濟與社會。三要在水資源可持續(xù)利用和保護生態(tài)環(huán)境的條件下，相應地合理配置水資源。同時，還需實施適當?shù)娜丝谡撸刂迫丝诘倪^度增長。
　　三、合理安排生態(tài)環(huán)境建設
　　（一）生態(tài)環(huán)境演變的歷史背景
　　西北地區(qū)的干旱化趨勢和地理環(huán)境的格局，是在2000多萬年前，由于青藏高原的逐步隆起而形成的。
　　在西北地區(qū)，人類大規(guī)模改造自然的活動開始于2000多年前。經過秦漢、隋唐和清代3個鼎盛時期，西北地區(qū)經濟和文化得到長足的發(fā)展。但在“屯墾戍邊”和“移民實邊”的政策下，大力推進農耕文化，使賀蘭山以東自然條件適宜于牧業(yè)的草原、草地，發(fā)展成為今天農區(qū)、牧區(qū)和農牧交錯區(qū)的格局。在氣候自然波動的背景下，不合理的農墾破壞了草原、草地的植被。黃土高原在變牧區(qū)為農區(qū)的過程中，天然植被也遭到破壞，水土流失日益加重。
　　新中國成立后，由于人類改造自然的能力增強，對自然資源不合理的開發(fā)利用導致生態(tài)環(huán)境更加嚴峻。在賀蘭山以西的內陸河流域，一些地區(qū)在河流中游修建平原水庫，基本控制了河流的徑流，雖然發(fā)展了灌溉，但平原水庫建成之日，往往就是下游斷流之時。在牧區(qū)生產發(fā)展中，片面追求牲畜頭數(shù)的增長，使草原超載退化。在傳統(tǒng)的農牧交錯區(qū)和牧區(qū)，進一步大規(guī)模地開荒種地，使土地沙化面積不斷擴大。
　　（二）生態(tài)環(huán)境建設的內涵和基本目標
　　1．生態(tài)環(huán)境建設的內涵。生態(tài)環(huán)境建設的含義很廣泛，可理解為一切旨在保護、恢復和改善生態(tài)環(huán)境的行動的總稱。生態(tài)環(huán)境建設的核心是要限制或取消那些引起生態(tài)系統(tǒng)退化的各種干擾，充分利用系統(tǒng)的自我修復功能，達到恢復和改善生態(tài)環(huán)境的目的。在西北地區(qū)，首先要防止對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)破壞，并盡可能恢復重建已被破壞的自然生態(tài)環(huán)境，達到適應當?shù)刈匀粭l件并能保持相對穩(wěn)定和良性發(fā)展的程度。
　　如果不順應自然規(guī)律，僅憑人們的主觀愿望，去建設一個不符合當?shù)刈匀粭l件的人為的新的生態(tài)大系統(tǒng)，則往往事與愿違，不僅收不到預期效果，而且不能持久延續(xù)，系統(tǒng)將最終崩潰。當然，對于一個人工綠洲、一個城鎮(zhèn)、或一個小地區(qū)來說，可以建設一個有別于當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境的新的子系統(tǒng)，但是這些人工子系統(tǒng)的建設必須以不破壞天然生態(tài)大系統(tǒng)的整體性為原則。當前對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的認識，仍存在一些誤區(qū)。其中較普遍的誤解是，簡單地以為生態(tài)環(huán)境建設就是綠化造林，增加森林覆蓋率。調查中看到，在干旱和半干旱地區(qū)的一些不適合種樹的地方，也都在費盡心力地植樹造林，年年植樹不見樹，或多年后仍是一片小老頭樹，有的地方為了植樹造林而超采地下水，“綠了一條線，黃了一大片”。這種簡單化的認識和做法，都應予以改正和防止。
　　2．生態(tài)環(huán)境建設的基本目標。防止荒漠化土地的繼續(xù)擴大，下大力氣治理由于人類不合理的經濟活動所造成的荒漠化土地，以及不屬于荒漠化范圍內的退化土地，同時防治水環(huán)境的污染。
　　3．生態(tài)環(huán)境建設的分區(qū)。根據(jù)生態(tài)類型組合特點與治理目標，將西北地區(qū)劃分為8個生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。（1）干旱荒漠—綠洲生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。（2）內蒙古草原生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。（3）長城沿線—陰山山麓生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。即農牧交錯帶。（4）黃土高原生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。（5）黃河沿岸平原生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。（6）渭河平原生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。（7）青藏高原黃河河源區(qū)。（8）山地生態(tài)環(huán)境建設區(qū)。
　　（三）合理的植被建設布局
　　西北地區(qū)各生態(tài)環(huán)境建設區(qū)的天然植被類型由溫帶半濕潤向極干旱地區(qū)推移，依次為森林、草原和荒漠。本區(qū)內森林分布不多，主要在黃土高原的土石山區(qū)、內陸盆地周圍的高山以及河流兩側的沖積地帶上，具有巨大的水源涵養(yǎng)及防止土地荒漠化的作用，非常珍貴，天然林保護工程非常必要。年降水量在400毫米以下的干旱和半干旱區(qū)，應明確規(guī)定以灌、草為主（干旱區(qū)以灌為主，半干旱區(qū)以草為主）的植被建設方向，并應充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力。
　　（四）天然河湖的保護與恢復
　　內陸河流的下游，延伸到沙漠的腹地。河流兩岸由地下水支持的天然綠洲，以及河流終端的湖泊、濕地和周邊植被，都起著分隔和限制沙漠的不可替代的作用。考慮到現(xiàn)實的水資源情況，在堅決保持現(xiàn)有河湖格局的基礎上，應盡可能地增加入湖水量，將20世紀60年代以后消失和萎縮的湖泊，加以不同程度地恢復，從而恢復河流的原有長度，并恢復河湖水質。具體建議：
　　（1）準噶爾盆地：使西端的艾比湖水面恢復到接近原有水面，中部的瑪納斯河延伸到瑪納斯湖，要堅決制止地下水的超采。（2）塔里木盆地：適當恢復塔里木河終端臺特瑪湖的水面。（3）河西走廊：適當恢復黑河終端東居延海的水面；使疏勒河目前的終端西大湖不再萎縮，下游的地下水位不再下降；爭取適當恢復石羊河終端的青土湖。（4）柴達木盆地：保持目前的河湖格局不再萎縮。（5）青海湖：爭取湖水位逐漸穩(wěn)定。（6）渭河：逐步解決中、下游河道的嚴重污染和淤積問題。（7）黃河干流：盡快解決兩岸城市、工礦和農牧業(yè)的污染問題。（8）保護綠洲、草原和沙漠（地）內尚存的濕地。
　　（五）防污減災對策
　　1．水環(huán)境污染的主要原因。（1）工業(yè)排污量大。（2）城市污水處理率低。（3）農業(yè)面源污染比重高。
　　2．制定適合當?shù)靥攸c的水污染防治技術經濟政策。（1）加強節(jié)約用水。（2）推行清潔生產。（3）實施污水處理后回用。（4）采用適合當?shù)靥攸c的廢水處理工藝與技術。（5）制定適合各地特點的水污染防治控制指標。（6）實行“污染者付費、受益者補償”等經濟政策。（7）重視工業(yè)廢水處理回用技術的開發(fā)和成套設備的制造供應。
　　四、建設高效節(jié)水防污的經濟與社會
　　（一）建設高效節(jié)水防污的經濟與社會的基本途徑
　　———根據(jù)提高總體用水效率的需要，逐步調整產業(yè)結構，積極推進城鎮(zhèn)化。
　　———在建設現(xiàn)代農業(yè)、控制并逐步壓縮農業(yè)用水的目標下，建設高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農業(yè)體系。
　　———全面提高人口素質及科學技術水平，建設高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。
　　（二）建設高效節(jié)水防污的現(xiàn)代農業(yè)體系
　　1．西北地區(qū)農牧業(yè)的主要問題是低投入、低產出、高資源消耗。西北地區(qū)占有全國18％的耕地，19％的水資源，僅生產了全國8．8％的糧食，6．7％的肉類。全區(qū)擁有草地26．3億畝，占全國的64％，而牧業(yè)產值僅占全國的7．5％。
　　造成這種情況的直接原因是農牧業(yè)與水土資源之間結構性錯位：全區(qū)農牧業(yè)結構中，種植業(yè)占70％左右，畜牧業(yè)比重僅為28．5％左右。這種產業(yè)結構與本地區(qū)水資源貧乏而草地資源豐富的資源結構嚴重錯位。在種植業(yè)內部，高耗水的糧食作物比例偏大；糧食作物結構中，夏糧面積偏大。牧區(qū)和農區(qū)相互分隔，不能形成區(qū)域優(yōu)勢互補的農牧空間布局。
　　更深層次的原因是農牧業(yè)的低投入：灌區(qū)老化，農田灌溉水利用系數(shù)平均僅為0．3—0．4，水資源糧食生產效率0．58公斤／立方米，僅為全國平均水平的44％。草地年均畝投入只有2—3分錢，目前草地生產力比20世紀50年代下降了1／3—1／2。
　　2．建設現(xiàn)代農業(yè)體系的近期目標。轉變增長方式，高效、節(jié)約、可持續(xù)利用水土資源。在農業(yè)用水不增加并逐步減少、耕地和灌溉面積總體上不增加、草原生態(tài)環(huán)境逐步恢復改善的條件下，穩(wěn)定提高農業(yè)綜合生產能力，大幅度提高畜牧業(yè)和加工業(yè)比重，使農牧業(yè)總產值逐步增長，農牧民生活逐步提高，貧困地區(qū)逐步脫貧致富。
　　3．建設現(xiàn)代農業(yè)體系的基本途徑。建立面向市場與資源雙重約束的現(xiàn)代農業(yè)體系：改變單一性的生產結構為農牧加（工）復合結構；改變農區(qū)與牧區(qū)分隔為農區(qū)與牧區(qū)協(xié)作；發(fā)展現(xiàn)代節(jié)水灌溉農業(yè)和現(xiàn)代旱作農業(yè)；建設高標準基本農田和基本草牧場；退耕休牧，變廣種薄收為少種精種多收，變過牧超載為以草定畜、草畜平衡。未來30年內，要求灌溉水利用系數(shù)提高0．15—0．2，旱作水分生產效率提高0．1—0．2公斤／毫米·畝，草地干物質生產水平提高到180公斤／畝。
　　（三）建設高效節(jié)水防污的工礦業(yè)
　　應堅決走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。本區(qū)工業(yè)的主要基礎是能源、礦產和農牧產品加工，應避免發(fā)展用水量大的產業(yè)。
　　1．能源工業(yè)的水預測和今后對策。石油、天然氣是西北地區(qū)的重要支柱產業(yè)，其2000年產值占本區(qū)工業(yè)總產值的23．78％，在未來的20年中還將有較大發(fā)展。預測石油石化和煤炭企業(yè)至2015年的用水量為9．3億立方米，應確保其需要。
　　石油石化企業(yè)要進一步做好水源建設，推行節(jié)水減污的清潔生產技術。煤礦開采和生態(tài)環(huán)境應協(xié)調發(fā)展，國家應鼓勵企業(yè)進行水利設施建設和污水處理回用。
　　2．礦產開發(fā)的用水預測和對策。在全國已探明儲量的157種礦產資源中，西北有37種超過全國儲量的一半。這些礦產資源的開發(fā)不僅對西北開發(fā)而且對全國都有重要戰(zhàn)略價值，應使礦產開發(fā)成為本區(qū)的又一支柱產業(yè)。2010年的礦業(yè)用水量將增至12．5億立方米，數(shù)量相對不大，但需加強污染防治。
　　鋼鐵工業(yè)是本區(qū)廢水排放量最多的工業(yè)行業(yè)之一，有色金屬工業(yè)也需加強污染防治，很多小金礦和小黃金生產企業(yè)，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境。對不能改造者，應堅決關閉取締。
　　（四）建設高效節(jié)水防污的城鎮(zhèn)體系
　　1．城鎮(zhèn)化發(fā)展及用水增長趨勢。人口增長如不加以控制，2030年可能達到1．3億人；如果做好各方面工作，有望控制在1．2億人之內。預測城鎮(zhèn)化率2010年將接近40％，2030年將超過50％，仍低于全國水平。城市用水的總需求量到2030年將增長近一倍，約需70億立方米。
　　2．城鎮(zhèn)水務設施建設。當前的問題是城市水務基礎設施不足，供水系統(tǒng)不完善，污水處理嚴重滯后。2010年和2030年的城市污水排放量估計將分別達到40億立方米和50億立方米左右。
　　3．制定符合當?shù)靥攸c的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。城鎮(zhèn)發(fā)展要嚴格遵循與自然條件相協(xié)調的原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境條件的可能；要順自然、依水源、靠全局、有重點、重質量，因地制宜地做好區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。
　　經過數(shù)千年的發(fā)展，特別是最近半個世紀的建設，西北地區(qū)已形成“四帶一環(huán)”的城鎮(zhèn)格局。“四帶”是指4條主要以省會特大城市為中心的城市帶，包括西寧—蘭州—渭河流域城市帶、呼和浩特—包頭—銀川城市帶、武威—張掖—酒泉河西走廊城市帶和以烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶。“一環(huán)”是指沿塔里木盆地邊緣分布的城市環(huán)帶。這種基本格局在未來幾十年內不會也不應有大的改變。城市和城市帶的發(fā)展規(guī)模不能超過當?shù)厮Y源供應的可能。今后在開發(fā)工礦資源時，可考慮將生產基地與生活基地分開進行布局，或預先考慮替代產業(yè)。對已建的少數(shù)條件十分窘迫的工礦城鎮(zhèn)，應及時加以調整。
　　五、合理配置水資源
　　（一）氣候與水資源的變化趨勢與展望
　　1．近年來氣候與水資源的變化趨勢。在全球氣候變暖的背景下，我國氣候也趨于變暖，但具有明顯的地區(qū)性和波動性。降水量變化有更大的區(qū)域性差異，其變化趨勢不如溫度明顯。近50年來西北各地降水量的變化，呈現(xiàn)東降西升的趨勢，其分界線大致在河西走廊東部。黃河流域徑流量減少的幅度比降水量大。內陸河流域徑流量有所增加，估計是由于在氣候變暖的情況下，冰川融水有所增加。
　　2．對未來氣候與水資源的展望。對未來50年西北地區(qū)氣溫的變化趨勢，各方面專家都估計為變暖。對降水量的預測，各方面意見有很大不同。對于90年代以來，新疆等地降水量增多的現(xiàn)象，是屬于西北全區(qū)由暖干型氣候向暖濕轉型，還是屬于西北西部局部地區(qū)的轉型；是屬于長期的時間上的變化趨勢，還是僅屬于年際的、10年的波動；有各種不同意見。大家一致認為，即使轉為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區(qū)干旱氣候區(qū)的基本狀況。
　　從戰(zhàn)略角度考慮，應立足于“向最好方向爭取，從最壞可能準備”，盡可能使今后工作處于主動地位。在目前河流徑流量較大的新疆地區(qū)，應抓緊當前的有利時機，加大修復生態(tài)環(huán)境的力度，同時防止盲目加大社會經濟的用水規(guī)模；在河西走廊東部的黑河和石羊河流域以及廣大的黃河流域，是目前生態(tài)危機最嚴重的地區(qū)，必須立足于可能的不利情況，加強工作，決不可存僥幸心理。
　　在宣傳報道西北地區(qū)氣候轉型問題時，要注意到增加降水的數(shù)量有限，原來的自然面貌并未根本改變，防止給人以盲目樂觀的錯覺。
　　（二）水資源配置的要求
　　西北地區(qū)水資源配置的總要求是：在保證生態(tài)環(huán)境建設和社會經濟的合理用水時，必須保證水資源的可持續(xù)利用，并留有適當余地。為此，不但要統(tǒng)籌兼顧河流的上中下游，而且還要充分考慮地表水和地下水的復雜轉化，以及地下水的可持續(xù)利用。
　　本區(qū)3大片不同的自然環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境用水、社會經濟用水和水資源可持續(xù)利用三方面的關系上，有各自不同特點，需要分別加以分析并規(guī)定水資源配置的具體要求。
　　1．內陸干旱區(qū)。水資源配置需要解決的主要問題是：保證河流下游生態(tài)環(huán)境的耗水，使下游的生態(tài)環(huán)境和上中游的社會經濟系統(tǒng)合理分享水資源。研究后認為：生態(tài)環(huán)境和社會經濟系統(tǒng)的耗水以各占50％為宜。
　　按社會經濟平均耗水率為用水量的70％折算，今后內陸河流按用水量的最高開發(fā)利用率應不超過70％。根據(jù)2000年的實際資料，除新疆的國際河流額爾齊斯河、伊犁河，以及柴達木盆地的無人區(qū)河流外，其他河流的開發(fā)利用率都已接近或超過70％。因此，賀蘭山以西內陸河流域的社會經濟用水總量應基本控制在現(xiàn)有規(guī)模，不再增加。超過規(guī)定限額所擠占的生態(tài)環(huán)境耗水，或通過從外流域調水補足，或堅決加以壓縮，一定要保證生態(tài)環(huán)境的耗水不低于水資源總量的50％。
　　社會經濟用水的內部配置：農田灌溉用水應大力節(jié)約并逐步壓縮。城鎮(zhèn)和工礦發(fā)展必須增加的用水量除少數(shù)地區(qū)由外流域適當調水外，大部地區(qū)原則上由農業(yè)用水有償轉移，并提高水的回收利用率。
　　2．半干旱草原區(qū)。水資源配置需要解決的主要問題是：防止因地下水超采而影響草原的天然植被。
　　本區(qū)絕大部分屬于半干旱區(qū)，天然降水形成的土壤水和地下水，可以維持草原的天然植被，但不能形成可集中開發(fā)的地表或地下徑流。因此，只可在一些降水量超過400毫米及個別有引水條件和地下水豐富的地方，適當建設人工飼料基地，少量用于發(fā)展社會經濟。
　　如果沒有可靠的地質勘探資料，證明確有可以再生的地下水資源，不能盲目大規(guī)模抽取地下水進行社會經濟建設或植樹造林。
　　3．黃河流域區(qū)。水資源配置需要解決的主要問題是：如何緩解干旱年份的水資源危機。
　　近年來黃河流域特別是蘭州以下一些支流的徑流量大幅度減少，不僅影響到這些支流下游的生態(tài)環(huán)境和社會經濟用水，也影響到黃河的出境水量。20世紀90年代，黃河出境的平均年水量（以三門峽入庫水量表示），已從50—70年代的413億立方米降至225億立方米，其中1997年以來直到2002年，黃河出境的年水量都小于200億立方米，嚴重威脅到黃河下游的社會經濟用水和河道的沖沙用水。分析減少的原因：20世紀90年代以來黃河流域降水量減少，河流徑流量減少的幅度遠超過降水量的減少幅度，上中游社會經濟用水量增加。
　　因此，西北地區(qū)黃河流域水資源要合理配置。生態(tài)環(huán)境建設要合理安排，主要應依靠天然降水恢復植被。西北地區(qū)黃河流域的社會經濟建設也應強調高效節(jié)水防污。為了緩解黃河水資源的危機，從長遠看，還需要通過西線南水北調，適當補充水量。西線南水北調可能的調水量約為150—170億立方米／年。
　　（三）西北地區(qū)的水利工程布局
　　1．對現(xiàn)有水利工程的評價。經過50多年來各級人民政府和廣大群眾的努力，基本建成了開發(fā)利用西北地區(qū)水資源的工程系統(tǒng)，支持了西北地區(qū)社會經濟的迅速發(fā)展。
　　但是，由于歷史原因和認識上的局限，沒有把水資源的合理配置、高效利用和生態(tài)環(huán)境保護作為水利工作的首要任務，以致西北地區(qū)的水利工程存在兩大問題：一是工程建設和管理的粗放；二是水資源開發(fā)的過度。
　　2．近期的水利工程布局原則。近期的水利工程應以對現(xiàn)有和在建工程進行調整、更新、改造和配套為主，新建工程也應以地方的中小型工程為主，輔以少數(shù)的大型工程。對現(xiàn)有和擬建的調蓄水庫要根據(jù)實際情況，分別處理。成效顯著的要鞏固，有安全問題的要除險加固；一些不利于下游生態(tài)和蒸發(fā)損耗很大的平原水庫，要調整功能，有的應予報廢或以山區(qū)水庫替代；三門峽水庫在小浪底建成后應調整功能，盡可能降低渭河入黃河口的潼關水位，為渭河整治創(chuàng)造條件；對擬建的大型水庫，要廣泛聽取各種意見，在慎重考慮生態(tài)影響和經濟效益評價的基礎上，決定是否興建，何時興建。
　　3．近期有條件開工的重大工程項目。（1）陜西的渭河綜合治理工程。（2）新疆的北坡水資源開發(fā)工程和塔里木河綜合治理工程。（3）青海的引大濟湟工程。（4）甘肅的河西走廊綜合治理工程和隴中引洮工程，其中石羊河流域綜合治理工程應盡早立項。（5）寧夏的揚黃扶貧工程和青銅峽灌區(qū)更新改造工程。（6）內蒙古草原區(qū)綜合治理水利工程和河套灌區(qū)更新改造工程。（7）陜蒙地區(qū)黃河多沙粗沙區(qū)的水土保持工程。
　　4．在中、遠期考慮實施的重大工程項目。（1）西線南水北調工程。（2）新疆從天山北坡調水工程。（3）黃河黑山峽水利樞紐和大柳樹灌區(qū)工程。（4）黃河中游水利樞紐和兩岸灌區(qū)工程。
　　六、10項戰(zhàn)略對策
　　（一）加強水資源的統(tǒng)一管理
　　在水資源最為緊張的新疆天山北坡、甘肅河西走廊的石羊河以及陜西的渭河，目前都還沒有實施水資源的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理的主要任務是通過全面綜合規(guī)劃，對水資源進行合理配置，量、質并重，城、鄉(xiāng)兼管，地表水和地下水統(tǒng)一管理，促進水資源的高效利用，而不是單純地開發(fā)和修建水利工程。為此，需要調整現(xiàn)有的水利投資機制，滿足為合理配置水資源所需的資金，改正現(xiàn)在的一些不合理現(xiàn)象。
　　（二）干旱區(qū)和半干旱區(qū)的植被建設以封育為主，退耕休牧還草
　　年降水量在400毫米以下的地區(qū)，應明確規(guī)定以灌、草為主的植被建設方向，并充分利用草原生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力。要修訂和完善有關地方在執(zhí)行退耕還林政策中一些不符合客觀規(guī)律和當?shù)貙嶋H情況的做法。
　　退耕還林和退耕休牧還草的成敗關鍵是：在退耕還林和退耕休牧還草后，能否真正建成替代的、可持續(xù)發(fā)展的生產條件。應打破部門界限，統(tǒng)一規(guī)劃，讓一些條件不好的退耕地恢復天然植被；與此同時，在條件較好的土地上，集中使用農、林、水等各方面的資金，綜合建設基本農田、飼料基地或經濟林果基地。
　　退耕休牧還草必須與圍欄、輪牧、小水利、人工草場等措施相結合。還必須加大投入，發(fā)展畜牧業(yè)，才能鞏固退耕休牧的成果。
　　如不能滿足以上條件，則需考慮適當外遷人口，實行生態(tài)移民，使人口與環(huán)境容量相適應。
　　（三）防沙治沙的重點是防治原有耕地、草地、林地的沙化
　　沙漠在地球上有其存在的必然性。地球上各種生態(tài)系統(tǒng)相互支持和制約，組成了全球的大生態(tài)系統(tǒng)。人類與沙漠的正確關系應當是：人與沙漠和諧共存，既要避免“沙進人退”，也不要盲目地“向沙漠進軍”。相當多的地方，總結多年來防沙治沙的正反面實踐經驗是：“人進沙進，人退沙退”。
　　人類利用一些外來水源，可以在沙漠周邊建設一些人工綠洲，但從總體上說，不應當也不可能消滅沙漠或“征服”沙漠。防沙治沙應定位于防治原有耕地、草地、林地的沙化。
　　（四）加強農業(yè)基礎地位，增加對農牧業(yè)的資金投入
　　西北地區(qū)的水土資源主要為農牧業(yè)所消耗，過度的不合理的水土資源開發(fā)，是造成生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。為了改變這種狀況，最主要的是將低投入、低產出、高資源消耗的傳統(tǒng)農業(yè)轉換到高投入、高產出、低資源消耗的現(xiàn)代農業(yè)的軌道，從破壞生態(tài)環(huán)境的源頭上解決問題，加強農牧業(yè)的基礎建設。
　　（五）因地制宜地保證糧食供需平衡
　　就西北地區(qū)來說，要求各地糧食自給存在兩方面的實際問題：一方面，糧食在某種意義上是水資源的載體，在西北地區(qū)，按較先進的用水定額，1公斤糧食一般需水1噸（目前的平均水平是1噸水產糧0．58公斤）。另一方面，西北一些產糧區(qū)由于區(qū)位劣勢，在全國賣糧難的情況下，這些地區(qū)賣糧更難。
　　建議進一步解放思想，不強求陜西、甘肅、青海等省糧食自給和西北地區(qū)糧食自給。一般情況下，完全可以通過市場調劑解決問題。只要保持土地的生產能力，糧食（包括飼料）供應不致有很大風險。
　　為確保安全，可考慮將黃河規(guī)劃中的寧夏大柳樹灌區(qū)，作為未來的糧食戰(zhàn)略儲備區(qū)，如有需要，可在南水北調西線建成的基礎上建設。
　　（六）發(fā)展工礦業(yè)，推進城鎮(zhèn)化
　　推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的意義，是通過提高社會生產力的水平，提高水和土地資源的利用效率和效益，這是西北地區(qū)實現(xiàn)人與自然和諧共存方針的重要組成部分。
　　在發(fā)展工礦業(yè)中，要防止低水平的重復建設。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，要防止脫離當?shù)厍闆r，盲目攀比城市化率的傾向。
　　（七）在加快發(fā)展經濟的同時，堅決防治污染
　　防治污染是西北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。關鍵在于各級領導真正地提高認識，制定正確的發(fā)展規(guī)劃，加強對新建項目的管理，杜絕對污染項目的保護，并加大對污染防治資金的投入，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法規(guī)。
　　對已經受到污染的水環(huán)境，應堅決及時地進行治理，以免將來付出更高的代價。
　　（八）實施少生快富的人口政策，消除貧困
　　為了保證生態(tài)環(huán)境建設的成功，必須控制人口增長，提高人口素質，合理調整人口布局，最終消除貧困現(xiàn)象。主要措施包括：制定“少生快富”的有關政策，在少數(shù)民族中推行計劃生育。加大教育投入，保證貧困地區(qū)盡快普及九年制教育。鼓勵和支持西北地區(qū)以各種方式，輸出勞力、引進人才。將寧夏西海固等一些全國最貧困的地區(qū)列為“十五”扶貧攻堅項目，加大綜合措施的力度。在規(guī)劃的自然保護區(qū)和一些沒有發(fā)展前景的地方，實施生態(tài)移民。培育地方財政實力，逐步建立長期穩(wěn)定的開發(fā)資金渠道。
　　（九）抓緊前期工作，建設南水北調西線工程
　　警惕黃河水資源的危機，抓緊準備南水北調的西線工程。建議在2010年前完成包括生態(tài)環(huán)境評估的工程前期工作和開工準備，2015年爭取第一期工程通水，2030年前后完成二、三期工程。
　　（十）建立西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的部門協(xié)調機制
　　西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設需要綜合各有關部門的工作，特別是農、林、水和城建、環(huán)保、扶貧等部門，要統(tǒng)一規(guī)劃，通力合作，使國家和社會的投入，發(fā)揮最大的效益。建議國家進一步完善西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的部門協(xié)調機制，有關省和自治區(qū)也要建立和完善相應的協(xié)調機制。
　　結束語
　　西北地區(qū)是我國最干旱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。在今后的大開發(fā)中，如何在保護和重建生態(tài)環(huán)境的條件下，使社會經濟得到持續(xù)發(fā)展，對于西北地區(qū)來說是極大的挑戰(zhàn)。
　　經過對各方面問題研究后認為，只要堅決貫徹人與自然和諧共存的發(fā)展方針，堅決轉變經濟增長方式，大力調整產業(yè)結構，建設高效節(jié)水防污的經濟與社會，并合理安排生態(tài)環(huán)境建設，是可以在水資源可持續(xù)利用的基礎上，支持社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。
　　為此，提出了10項戰(zhàn)略措施，其中最核心的問題是提高用水的效率與效益。這需要在社會經濟建設中更新觀念，調整結構，提高水平；也需要在生態(tài)環(huán)境建設中端正認識，調整規(guī)劃，完善政策。
　　我們相信，在黨中央和國務院以及西北各級黨委和政府的領導下，西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設和社會經濟發(fā)展，在今后10年內必將取得突破性進展，一個人與自然和諧共存，生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的大西北，將為我國的社會主義建設做出偉大貢獻。