□本報記者　李平

1988年水法的歷史使命

　　提到新水法的誕生，人們不禁會想到標志著我國進入依法治水新時期、施行于1988年7月1日的原水法，這部起草了11年、施行了14年的新中國第一部水法，使中國水資源的開發利用和保護、水害的防治有了法律準繩，它在伴隨著我國水利事業從以行政管理為主向依法管理為主的巨大變革中發揮了重大作用。
　　相對于礦產、土地、漁業、森林幾種資源，水資源跟國民的關系更密切，涉及部門也最多，因此在法律規范中既要保證全社會公平用水，又要協調各部門共同開發，還要根據水資源的流動特性從總體上進行規劃，立法難度相對較大。原水法一開始由水利部起草，鑒于各部門各持己見，相持不下，難以推進，后成立了全國水資源協調小組，由水利、建設、環保、地礦等幾個部門聯合起草，直至1988年年初才正式由全國人大常委會討論通過。在資源法中，這是最后一個通過審議的，其復雜性可見一斑。
　　作為管理水事行為的基本法，1988年水法明確了水資源歸國家所有，由水行政主管部門實行地下水、地表水統一管理，確立了開發利用水資源的基本原則，規定了開發利用與保護的方針，制定了一系列制度，并按照當時世界通用模式，按流域或區域進行規劃管理。水法一頒布，水利部就從理順管理體制入手，明確各級人民政府水行政主管部門建立水政水資源機構，用4年時間在全國建立執法隊伍。從1993年開始貫徹取水許可制度，實行地表水地下水統一發放取水許可證，迄今全國共發放取水許可證70萬本，一年取水量約4千億立方米，大部分水資源得到了有效利用和管理。同時，隨著防洪法、河道管理條例等十幾部法律法規的制定，與水法配套的主要法規體系也逐漸形成。
　　水法的制訂使水資源管理步入了法制軌道，但是，隨著經濟社會發展和水問題的加劇，鑒于水法制訂時認識上、經驗上的局限性，管理中的問題逐漸顯露，有的矛盾還相當突出。

治水實踐最有發言權

　　在水資源開發利用的指導思想中，長期以來一直存在重開源、輕節流，重經濟利益、輕生態環境保護的問題，水法條文也受這種思想影響，在節約用水、計劃用水和水資源保護方面缺乏相應的法律制度。
　　1988年以前，水污染造成的缺水僅在華北地區較突出，節水的緊迫性還沒被大家認識，在法律制訂上表現為對水資源保護、水污染防治和用水管理缺少明確規定，水法中只有“實行計劃用水”一句而沒有具體內容。隨著社會經濟的快速發展，水污染形勢加劇，水資源匱乏日益彰顯，缺水危機在從北到南、從西往東蔓延，各地紛紛發出用水警報，甚至一向以豐水著稱的江浙地區也驚呼水危機的侵襲。僅靠“實行計劃用水”這一籠統的法律規定，已不能規范新形勢下的水管理行為。
　　管理體制上的不完善又給水危機的解決造成很大困難。原水法中，明確“實行統一管理與分級、分部門管理相結合”，這一“分部門管理”的規定使很多地區出現城鄉水資源分割、地表水與地下水分割的局面。實踐證明，分部門管理的結果是誰都在管但誰都管不了、管不好，水資源的統管在相當一些地區落了空。同時原水法沒有明確流域機構的法律地位，造成水資源管理分割，影響了水資源的合理配置和綜合效益的發揮。
　　實行水資源統管是大勢所趨。1988年底，中編辦在一份加強資源管理的文件中提出要將資源管理與開發利用分開，資源管理的核心是權屬管理，開發利用是在資源統管的基礎上，由各部門按照規劃進行。通過國務院幾次機構改革，水資源統管的基本模式被確立，地表水、地下水、城鄉水要統一管理的觀念在與實際工作的碰撞中漸漸成為共識，以合理利用為核心，以流域與區域管理為單元，區域規劃服從流域規劃、專業規劃服從綜合規劃，這樣才能符合現代水資源管理的要求。
　　現代水資源利用和管理中的新成果、新矛盾的解決，需要不斷反映在水資源立法中，而實踐中遇到的種種困難和阻礙又迫切需要獲得新的法律依據加以解決。因為法律條文上“分級分部門管理”的限定，目前全國還有三四十個城市沒有發放取水許可證。1998年，隨著各地自覺的水務體制的改革實踐，全國發放取水許可證的工作在一些難點地區迎刃而解，這反映出堅持水資源統管才是管好水資源的基礎。此外，在水權水市場的建立中，要求有效保護各方的權益和利用市場機制優化水資源配置，而原水法中關于水權和水資源有償使用的規定則遠遠落伍。從依法行政上看，原水法法律責任部分過于原則，缺乏可操作性，給執法工作造成很多困難。
　　進入新世紀，我們國家日新月異的發展和水資源匱乏的形勢成為社會萬眾矚目的焦點。中國水資源的形勢呼喚著一部能夠適應新時期水利發展需要的新水法。
　　1993年，世界范圍內進行了發展戰略的調整，實現可持續發展很快成為全球新的共識，而可持續發展離不開水資源的可持續利用作為支撐。對此，我國在治水方略上作出了重大調整，正確處理資源、環境和發展三者的關系成為資源管理的工作重點。根據新世紀治水新思路，從工程水利向資源水利、可持續發展水利轉變，以水資源的可持續利用支持經濟社會的可持續發展，業已成為水資源管理工作的重要指針，這些轉變都需要及時反映在水資源立法中。另一方面，許多國家用市場機制來優化資源配置，水利作為公益性的基礎設施，不可能完全進入市場競爭，必須用法律來保障，一些國家對此進行了立法上的成功嘗試，這為我國水法修訂提供了借鑒。隨著我國進入依法治國時期，強調權利與義務、權利與責任的明確和平衡，行政行為合法的呼聲越來越高。適時修改水法已是必然。
　　1992年，全國人大在一次執法檢查時第一次明確提出要修改水法第9條；1994年初，全國人大常委會將水法修訂列入立法規劃；此后水利部成立了水法修改領導小組，開始起草修改稿。
　　關于水法的修改，許多人認為原法基本上是好的，只需做些小改動。因為意見強烈集中在第9條，有的人認為只要修改第9條就可以了。1997年水利部辦公會議討論的修訂草案只有59條，只比原法增加了6條。
　　然而1998年一場大水和緊接著的大旱，迫使人們對傳統治水思路進行深刻反思，中國的水資源管理應盡快從傳統水利向現代水利轉變，工作中應突出水資源的配置、規劃、節約和保護。新的治水思路使人們眼前一亮、豁然開朗：新水法必須站在適應新世紀治水新要求的高度重新規范，也就是必須進行一場改頭換面的大“手術”。

新水法應該怎么修訂

　　1999年6月22日，水利部部長汪恕誠與國務院法制辦領導交換意見時雙方達成一致共識：水法要作大調整，甚至可以重新修訂！
　　一片新的法制天地，一個更高的要求交給了修改組。在治水新思路的引領下，在與國外水法的對比碰撞中，修改組開始對水事立法進行了一系列全新的思考和研究。水利部政策法規司迅速組織了5個研究專題，在國內5個省開展調研，寫出6份研究報告，組織了4次專家論證。同時對10個國家的水法施行情況進行考察，翻譯了13個國家約100萬字的水法資料，在國內召開了水法修改國際討論會，邀請國外專家對這部正在修訂中的水法進行評議，提出建議。英國開發署為其專門作了政府報告。一份來自眾多實踐總結、內容全面詳實的修改報告漸具雛形。
　　水法修改得到了全國人大的鼎力支持，是幾年來“兩會”的熱門話題。1989年后，歷屆人大會議都提出了修改水法的意見。去年“兩會”期間，有95名代表建議修改水法。新水法早日出臺，成為眾多代表心中的企盼。全國人大農業與農村委員會多次組織水法執法檢查組對水法實施情況進行檢查，并和全國人大法制委員會、環境與資源委員會分別組織了調研。2000年8月23日李鵬委員長主持召開了中國水問題及水法修改座談會，他強調，要從戰略的高度深刻認識我國水問題的特殊性，加強水利建設和水利法制建設，做好水法修改工作，加快依法治水步伐。修改工作被進一步推向深入。
　　水資源的管理涉及環保、地礦等多個部門，而長期以來部門職能的劃分一直是問題的癥結所在。修改中，水利部水法修改領導小組多次征求和協調省和部分部門的意見，逐漸在一些關鍵問題上取得共識。經過多次溝通，在國務院常務會議上，水法修改草案被一致通過，沒有一個部門提出異議，并隨即由全國人大法律委員會提請九屆全國人大常委會審議。
　　2001年12月28日，出席九屆全國人大常委會第25次會議的常委會組成人員，每人都拿到一本厚厚的水法修訂草案及說明。他們看到，國務院提請審議的這一修訂草案比原法增加了30多條，重點增加了水資源規劃、水資源配置和水事糾紛處理與執法監督檢查等3章，對現行法律從水資源保護、規劃、資源配置、用水管理等多個方面作了較大修改。
　　此次審議時，代表們普遍認為，實行統一管理非常必要，必須把節水與水資源保護放在十分重要的地位。有的常委委員和有些地方、有關專家提出，要將節水作為一項法定規則，因此法律委員會建議在修訂草案總則的第1、第2條有關立法目的和適用范圍的規定中分別加上“節約”兩字，突出節約用水的作用。同時應加大對節水的法律約束力度，要大力推行節約用水措施，發展節水型農業、工業和服務業，建立節水型社會。
　　實際工作中遇到的難點充分反映在修改中。在九屆全國人大常委會第27次會議審議水法修訂草案時，有代表提出，要把水資源的開發利用作為一種產業來研究投入和產出，建立市場經濟條件下的有利于水資源保護和合理利用的水市場和水權制度。有的委員提出，水資源有償使用是必須的，但是收費要根據不同情況來收取，用多少水，排放多少，是否造成污染以及是否循環利用，收費的標準應不盡相同，并鼓勵節水和清潔生產。有的委員認為，針對水污染相對日趨嚴重的情況，在嚴格控制污染物的達標排放的同時，應加強對流入的污染物的總量控制管理。
　　有的委員還提出，隨著人民生活水平的提高，利用水庫、湖泊、河流開展旅游活動，在有些地方呈日益發展的趨勢，給水資源和水利工程的管理帶來許多新的矛盾。處理不好，將會造成水資源的破壞和環境污染，建議對此予以重視，在制定利用水資源開發旅游的前期規劃上應予以充分考慮。
　　有的委員提出，目前在推進城市化的過程中，有些地方片面追求擴大城市規模，不考慮水資源以及供水的可能性，造成城市缺水，因而需要更多的投入去解決引水問題。建議在草案中增加規定，制定城市總體規劃應與水資源開發利用總體規劃相協調。
　　在第28次會議審議中，有委員和專家指出，水資源不足是制約我國經濟和社會發展的重要因素，為了解決大江大河流域間的重大水資源調配和布局問題，僅有流域或者區域的水資源規劃是不夠的，還應當制定全國的水資源戰略規劃。有的常委提出，清潔、衛生的飲用水是人民生活的必需品，人民政府應當積極采取措施改善城鄉居民的飲用水條件。
　　保護農民權益也成為此次修改中的一項重要內容。在第27次會議審議的修訂草案二次審議稿中，增加了切實保護農民用水權益的內容，在第29次會議審議中專門就農村集體經濟組織水權問題做出修改報告。法律委員會認為，根據憲法，水資源的所有權應屬于國家，同時，考慮到農民負擔問題，應當依法保護農村集體經濟組織及其成員對本集體經濟組織所有的水塘中的水的使用權。因此，建議在修訂草案中明確，對農村集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織所有的水塘中的水，不實行取水許可和有償使用的制度，以切實保護農民用水權益。還建議增加規定：“農村集體經濟組織或者其成員依法在本集體經濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設施的，按照誰投資建設誰管理和誰受益的原則，對水工程設施及其蓄水進行管理和使用”，建議增加“農村集體經濟組織修建水庫應當經水行政主管部門批準”的規定。
　　經過5次會議的多次審議和修改，委員們普遍認為，水法修訂草案內容更趨成熟，操作性更強，新水法頒布實施，必將為促進水資源的合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護和綜合治理創造更好的條件，是一場符合新形勢治水需要的“及時雨”。

全新的水法　全新的思路

　　通觀整部新水法，可以明晰地看到，它圍繞水資源可持續利用的要求，強化了水資源的規劃、配置和節約保護，特別是把提高水的利用效率作為強化水資源管理的核心。和原法相比，具體有以下幾方面的突破。
　　在水資源保護的問題上，過去水污染防治不考慮開發利用的需要，新法指出要綜合規劃河流功能，使保護與資源開發利用結合起來；過去實行的是污水排放濃度控制，新法規定實行污染物控制，即根據水體功能、水量確定接受多少污染物，提出對排污的要求。重點加強飲用水源的保護。
　　在規劃方面，新法建立了一個比較完整的宏觀管理體系，規定批準規劃必須嚴格執行；規定在流域里修建工程，必須經流域機構審核，使規劃得到了制度保證。
　　在資源配置方面，新法增加了干旱期的水量調度，明確各地方必須服從，確定了制訂分水方案的原則，城市重大建設項目要進行水資源論證。
　　在用水管理方面，新法依照總量控制與定額管理相結合的原則，將工農業用水節水作為目標寫在總則里，把這些年做的工作經驗總結上升為目標寫在總則里，如規定超額用水的累進加價制度等。
　　在水權與水市場方面，新法明確國務院代表國家行使水資源的所有權，這是統一配置水資源的基礎，某些認為過境的水就歸地方的觀念是不對的。把集體修建的水塘、小水庫改為歸集體使用。
　　原法的法律可操作性不強一直是眾議的焦點之一，新法對此作了重大改進，使管理制度更加完備。制定了河流總量控制制度、河道采砂許可制度、水資源論證制度、緊急干旱區水量管理制度等。每套制度中都有詳細完整的條文。提法更具體，比如節水的幾個層次、怎么運作都作了規定。過去怎么執法缺乏規范，新法對此專門有一章作了具體規定。此外，處罰的力度也更大。
　　法律是對成熟實踐的總結，并且需要在實踐中改革深化。這次法律修改中對現在不適宜做出過細規定的方面都作了保留，有待進一步發展成熟。比如水權的確定要從上到下，還要涉及各個地方利益分配，有很長的路要走，因此這次修改還不能對此做過細的規定。再如，水務管理體制的真實內涵是什么，將來怎么完善，還要實踐，目前還不能上升到法律。
　　水利部水法修改小組的負責人說，水法的修訂把實踐中的一些成熟經驗用國家權力機關的強制形式確立下來，有了國家強制力保證，相信治水工作會提高到一個新的層次。
　　對中國水法頗有研究的美國水法專家Radosevich博士對修訂工作感到非常樂觀，認為它產生的重大變化將使中國從上到下改善現有的水法體系，同時，基于水管理部門所宣布的各項政策和方案，他對各省和各流域單位間的合作前景也感到非常樂觀。他認為，對現行水法的修改不應僅僅局限于省級水平，還要從區域層次以及流域層次上來綜合考慮。他說，除了修改水法本身，還要重視水法的實施以及所取得的成果，中央應鼓勵各省的成功嘗試。
　　原水法標志著我國進入了依法治水的新階段，而這部新水法則為我國傳統水利向現代水利轉型，給予了法律的保障、規范和引導。
　　任何一部法律都具有階段性，水法亦是如此。因為水的情況不斷在變，新的問題需要反映在法律規范中，現有的問題也可能在解決后不會在法律中出現，這都需要不斷調整。相信隨著水資源管理工作的逐步成熟，隨著治水思路不斷的砥礪更新，我們的水法會不斷折射出水資源管理現代化、專業化、國際化的光芒。